Scienza dell’Amministrazione Scolastica n.4/2022

Torniamo ancora sulla trasparenza: a proposito dell’ultimo sollecito dell’ANAC sugli obblighi di pubblicazione

Editoriale di Anna Armone

Direttore Esperta in Scienza dell’Amministrazione Scolastica

La richiesta formulata dall’Anac alle singole istituzioni scolastiche di pubblicazione della griglia ricognitiva degli obblighi di pubblicazione ha scatenato la giusta reazione da parte di sindacati, associazioni di dirigenti e scuole. Si sovverte con leggerezza il costrutto normativo e la logica facendo coincidere controllore e controllato. Ma c’è dell’atro. L’Anac, quando s’imbatte nella scuola perde il senno. Ha cominciato a perderlo quando ha emanato la delibera 430/2016 per regolare l’applicazione della normativa sulla prevenzione della corruzione e trasparenza alle istituzioni scolastiche. Prima ha impiegato qualche anno a definire gli organi preposti, identificando, alla fine, nel Direttore generale dell’USR il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza e nel dirigente scolastico il referente della trasparenza. Ma è la delibera 430 il capolavoro. Alcuni punti: la Performance viene intesa come ammontare di compensi accessori (MOF), la pubblicazione della carta dei servizi non necessaria perché la scuola pubblica il PTOF (!!!). E così il collaboratore scolastico destinatario di un incarico aggiuntivo viene considerato come un soggetto destinatario di un procedimento selettivo meritocratico. Bah!

Ma, comunque, è indiscutibile che il tema della trasparenza debba stare al centro della cultura amministrativa di tutte le istituzioni pubbliche anche come principale strumento di contrasto alla corruzione.

L’ANAC, per fortuna, si impegna su questo versante in azioni importanti, anche a livello internazionale. La corruzione, che inquina le politiche pubbliche, purtroppo non ha confini e richiede adeguate risposte sovranazionali. Per questo l’Anac ha sviluppato, in maniera crescente, una dimensione e un impegno a livello internazionale, divenendo punto di riferimento e modello per molti paesi, interessati a condividere le migliori prassi e ad impegnarsi nella diffusione della cultura della legalità. Tra le altre cose, opera intensamente nell’ambito delle Nazioni Unite, del Consiglio d’Europa, dell’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE) e dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico.

Nel contesto internazionale, infatti, il tema della misurazione è quanto mai sentito ed il livello della diffusione della corruzione nei diversi Stati è, ad esempio, considerato come elemento decisivo dai grandi fondi internazionali per le loro strategie di investimento. Pesa, dunque, moltissimo, anche sulle prospettive di crescita del nostro Paese. L’Italia ha fatto un balzo di ben dieci punti nella classifica di Transparency International, organizzazione con la quale collaboriamo attivamente.

Ma molta strada è da fare. Il buon andamento e il contrasto alla maladministration richiedono interventi su più fronti, come una rete di centri di competenza al servizio delle amministrazioni. I diversi enti pubblici, oltre alle funzioni legate allo specifico mandato istituzionale, sono sempre tenuti a gestire innumerevoli attività necessarie alla propria organizzazione: dal reclutamento del personale alla gestione finanziaria, dalla manutenzione del patrimonio all’acquisto di beni e servizi. Si tratta di procedimenti complessi che, per essere svolti in maniera adeguata, richiedono a loro volta specifiche professionalità e specializzazioni. Al fine di guadagnare efficienza nell’agire pubblico, occorre dunque fare ulteriori sforzi per reingegnerizzare l’organizzazione amministrativa attraverso la creazione di una rete di Centri di competenza, al servizio delle altre amministrazioni, in applicazione del principio di sussidiarietà costituzionalmente garantito. È quanto anche Anac sta promuovendo nei propri ambiti di competenza, supportando e sostenendo le pubbliche amministrazioni, come testimoniano i tanti protocolli siglati con i diversi livelli istituzionali, al fine di garantire una solida cooperazione per affrontare le nuove sfide, a vantaggio del bene comune.

Al fine di potenziare i livelli di trasparenza nel settore pubblico, l’Anac sta altresì lavorando alla progressiva realizzazione di un Portale Unico della Trasparenza, concepito come un luogo digitale, un nodo di rete aperto al pubblico, che conterrà le informazioni essenziali sull’attività delle pubbliche amministrazioni: una sorta di finestra, funzionale non solo al controllo, ma alla partecipazione di tutti i cittadini, nel pieno rispetto della protezione dei dati personali. L’obiettivo è, dunque, quello di sostituire le pubblicazioni disperse sui singoli siti delle amministrazioni, con una piattaforma unica, che consenta agli enti pubblici di adempiere ai propri obblighi in maniera più semplice ed economica. Questo consentirà di evitare duplicazioni, sulla base del principio del “once only” e, grazie all’interconnessione con le altre banche dati, di offrire ai cittadini informazioni strutturate, permettendo, al contempo, di trasferire le migliori pratiche da un’amministrazione all’altra, nel segno della più efficace cooperazione istituzionale. Tale forma di partecipazione attraverso la trasparenza appare ineludibile rispetto a tutti gli investimenti previsti dal Pnrr. Questi, infatti, in ragione del contesto di emergenza in cui si operava, sono stati selezionati in tempi particolarmente ristretti e senza un reale coinvolgimento dei cittadini, nonostante le ricadute di lungo periodo che avranno sui loro interessi e sulle loro vite, a causa del loro diverso distribuirsi. È quindi fondamentale recuperare oggi tale partecipazione, favorendo il massimo coinvolgimento della società civile e delle sue articolazioni, partendo proprio da un’adeguata trasparenza sull’implementazione delle misure. E ciò, anche al di là del fatto che questa serve a ridurre i rischi di infiltrazioni indebite e cattiva amministrazione.

Questa prospettiva potrebbe davvero dare senso ad uno sforzo organizzativo che le istituzioni scolastiche fanno, ma senza, esse stesse, alcuna consapevolezza sulle finalità concrete della trasparenza. Quello che appare oggi è una serie di adempimenti complessi e complicati, derivanti da un adattamento forzoso di una normativa poco adatta ad un’istituzione scolastica. Il sistema organizzativo della scuola dovrebbe poter utilizzare innanzitutto un glossario dei documenti e delle informazioni da pubblicare, non essendo da tutti saper distinguere un “atto generale” da un “provvedimento conclusivo di procedimento”. Ma, tornando alla partecipazione, risulta davvero necessario che la cultura della partecipazione, che la scuola conosce (teoricamente) dai decreti delegati, entri nella visione dell’agire amministrativo. La pubblicazione di dati, documenti e informazioni nell’area amministrazione trasparente, l’assertività verso l’esercizio del diritto di accesso in tutte le sue forme, allora, non saranno adempimenti esclusivamente formali, ma un’azione proattiva nei confronti del cittadino.

Si comprende chiaramente come tale prospettiva deve innestarsi già da subito nell’educazione dei ragazzi che devono crescere con la consapevolezza di un diritto che non è rivendicazione oppositiva, ma contributo fattivo alla crescita delle istituzioni e del Paese.

E veniamo al contenuto di questo numero della rivista.

Carmen Iuvone tratta sapientemente i recenti interventi riformatori della legge n. 241/1990. Uno dei punti centrali della trattazione riguarda i tempi di conclusione del procedimento che dovranno essere ridefiniti dimezzando i termini di conclusione del procedimento stesso. Le conseguenze dell’omissione o del ritardo nell’emanazione del provvedimento a carico del responsabile del procedimento sono di tipo amministrativo e disciplinare, ma il ritardo viene anche ad influenzare la valutazione dirigenziale.

Pasquale Annese affronta la tematica delle modalità di scelta del contraente alla luce del PNRR. È l’occasione per ripercorrere le opportunità offerte alle pubbliche amministrazioni e alla scuola, in particolare, di approvvigionarsi di beni e servizi seguendo la strada più semplice e veloce, ma sempre nel rispetto dei principi comunitari. Il legislatore negli ultimi anni ha introdotto norme di forte semplificazione al fine di favorire un uso delle risorse pubbliche trasparente ma efficiente.

Alessia De Pasquale affronta un tema poco “giuridico” ma che è legittimato pienamente dal Decreto Legislativo n. 60/2017 che ha come oggetti la promozione della cultura umanistica, la valorizzazione del patrimonio e delle produzioni culturali ed il sostegno alla creatività. L’autrice spazia in tutti gli ambiti della didattica che possono rendere gli studenti protagonisti, soggetti attivi nella realizzazione di un progetto condiviso per accrescere l’autonomia, mantenere alta la motivazione e stimolare la ricerca di idee. “Se poi questo progetto è ad esempio la costruzione di un evento teatrale o di una rappresentazione creata a partire da un brano affrontato durante le lezioni, mettendo in gioco la sensibilità, il linguaggio del corpo e le proprie esperienze, la spinta a lavorare insieme e usare tutte le proprie capacità diventa potentissima”.

Gabriele Ventura e Massimo Nutini analizzano le criticità della mancanza di personale nel sistema educativo integrato da 0 a 6 anni, criticità dovuta all’inadeguato percorso formativo formale oggi previsto per il personale educativo. Gli autori declinano una serie di obiettivi strategici dell’agenda realizzativa del percorso, tra i quali un piano formativo integrato facente parte del Piano nazionale di Formazione del Ministero dell’istruzione per il personale educativo dei servizi educativi da 0 a 3 anni e insegnante delle scuole d’infanzia afferenti al sistema nazionale di istruzione, con una attenzione anche per iniziative da prevedere a favore del personale ausiliario. Ma l’accento viene posto particolarmente sulla citata qualificazione universitaria del personale oggi carica di criticità.

Ivana Summa riprende un tema a lei caro, il destino degli organi collegiali, letto dal momento della loro creazione. L’analisi storico-sociale-politica attraverso gli anni e le riforme porta alla conclusione, nota, della loro inadeguatezza attuale. Emerge l’importanza della scuola come comunità scolastica ma anche, dal punto di vista professionale, come comunità di pratiche. Gli elementi poliedrici della collegialità vanno tutti riconsiderati per fare della collegialità formale luoghi di lavoro di gruppo.

Vanna Monducci, come da tradizione, illustra il panorama europeo e mondiale dell’educazione ed istruzione in corrispondenza con l’uscita del Rapporto annuale OCSE Educationatglance, che è stato pubblicato il 3 ottobre scorso. Il rapporto 2022 si concentra su questi temi: COVID-19: Il secondo anno della pandemia ; I risultati delle istituzioni educative e l’impatto dell’apprendimento; Accesso all’istruzione, partecipazione e progressi; Risorse finanziarie investite nell’istruzione. In questo primo articolo, dopo un breve accenno alla situazione determinatasi con la pandemia Covid, l’autrice riporta quasi integralmente il testo del rapporto, con una attenzione particolare alla formazione terziaria, che, come è noto, si è arricchita, in Italia, di un nuovo, importante tassello, la Riforma degli ITS, con il decreto del luglio scorso. Emerge chiaramente la correlazione tra i risultati scolastici e i tassi di occupazione.

Federica Marotta commenta la recente pronuncia numero 3406/22, con la quale la Corte di Cassazione ha chiarito alcuni punti in merito alla retribuzione dei docenti chiamati a svolgere funzioni delegate del dirigente scolastico. Il collaboratore delegato dal Dirigente, infatti, è in tutto e per tutto il co-responsabile della gestione dell’Istituzione scolastica in cui presta il proprio servizio, non occupandosi solo di gestire i compiti operativi. Il middle management, infatti, nelle aziende così come nel sistema scolastico, è coinvolto nella definizione degli obiettivi, nel prendere decisioni, nel raggiungimento gli obiettivi organizzativi e, per questo, deve essere diligente e pienamente consapevole di tutti gli avvenimenti dell’azienda, così come della scuola. Per tali ragioni il Dirigente ha necessità di creare attorno a sé uno staff capace di coadiuvarlo negli aspetti operativi e tecnici del suo lavoro, ai quali poter delegare alcuni aspetti così da riuscire a coordinare più situazioni che, altrimenti, rischierebbero di non incastrarsi nel modo più adeguato. Con la disamina svolta si è voluto analizzare, quindi, il concetto di delega e capire fino a che punto si tratti di tale provvedimento amministrativo e quando, invece, si tratti di una vera e propria assegnazione di mansioni superiori.

Giuliana Costantini recensisce tre libri di grande attualità, anche per la scuola. Il primo libro di Giancarlo Cerini è Atlante delle riforme (im)possibili. La grandezza dell’autore, nota a tutti coloro che si occupano di scuola, emerge anche dalla sua passione nell’affrontare l’ultimo progetto della sua vita. Il secondo libro, di Enrico Franceschini, Elisabetta II - 1926-2022 L’ultima grande regina, è l’accurata biografia di questa memorabile sovrana, raccontata nella sua vita privata e pubblica ricca di gioie ma anche grandi dolori. Il Terzo libro, di Gaia Cenciarelli, Domani interrogo, è il diario di un’insegnante che mette in luce i meccanismi che si attivano nel gruppo docente, ma anche il racconto dei suoi studenti, di come sono e della loro guasconeria.

Vincenzo Palermo, nella rassegna cinematografica, apre (riportiamo integralmente parte del suo commento) con WhatDid Jack Do? - cortometraggio scritto, diretto, interpretato e montato da David Lynch, un cortometraggio sperimentale per guidare i ragazzi all’interno di un percorso didattico strutturato che stimola riflessione e curiosità per i linguaggi cinematografici in cui alla logica subentra il surrealismo della visione. La seconda citazione è per La Fiera delle illusioni, Regia di Guillermo del Toro, un film che racconta, con gusto estetico e scenografico, una storia senza tempo che appassiona e atterrisce guidando gli alunni all’interno di un vero e proprio laboratorio di narrazione archetipica. Il terzo film è Nope, Regia di Jordan Peele. Paradigmatico e citazionista, Nope offre numerose chiavi di lettura per comprendere i meccanismi della nostra alienante e tecnocratica società dei consumi, creando il presupposto teorico per una nuova, cinefila querelle tra classicisti e (post) moderni. Al centro della narrazione, due istanze socio-culturali che gli alunni potranno analizzare sfruttando le conoscenze storico-letterarie: l’identità nera nell’Occidente colonizzatore e il ruolo cinematografico dell’afroamericano nella “bianca” Hollywood.

Buona lettura, tra diritto, contabilità e arte