Le norme emanate per tutte le pubbliche amministrazioni spesso, senza adattamenti, non sono funzionali al sistema scolastico
Editoriale di Anna Armone
Direttore Esperta in Scienza dell’Amministrazione Scolastica
Siamo alle solite. Una sorta di ottusa e sclerotica lettura delle norme porta all’adozione, nel sistema scolastico, di disposizioni che il legislatore ha previsto per modelli assai lontani dalla scuola. Eppure, accade di continuo che nell’applicazione di norme destinate a tutta la pubblica amministrazione la scuola rimanga incastrata in interpretazioni forzate. È accaduto con l’organizzazione del sistema Privacy, con la Trasparenza sul sito web, accade con la rotazione dei dirigenti.
Ad oggi non so come andrà a finire la storia, ma è davvero singolare (eufemismo) leggere l’evoluzione dell’istituto.
È proprio dalle faq dell’Anac che abbiamo la prima risposta “automatica”. Alla domanda “quali enti sono tenuti a dare attuazione alla misura della c.d. rotazione ordinaria? Ecco la risposta “Sono tenuti ad attuare la misura della rotazione ordinaria le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2, del d.lgs. 165/2001. L’ANAC ha valutato opportuno che le amministrazioni controllanti e vigilanti promuovano l’adozione di misure di rotazione anche per gli enti di diritto privato a controllo pubblico e gli enti pubblici economici, anche se non tenuti per legge all’applicazione della misura”.
“Le ragioni della rotazione sono da riportare all’esigenza di garantire una delle misure organizzative generali a efficacia preventiva che può essere utilizzata nei confronti di coloro che operano in settori particolarmente esposti alla corruzione. Quanto ai dirigenti, specialmente quelli operanti nelle aree a più elevato rischio corruttivo, l’istituto della rotazione dovrebbe essere una prassi “fisiologica”.
La rotazione del personale è considerata, dunque, quale misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione. La ratio alla base della norma è quella di evitare che un soggetto sfrutti un potere o una conoscenza acquisita per ottenere un vantaggio illecito. La rotazione del personale assegnato alle aree a rischio è considerata una misura fondamentale che il Piano Nazionale Anticorruzione individua e motiva ritenendo che: “l’alternanza tra più professionisti nell’assunzione delle decisioni e nella gestione delle procedure, infatti, riduce il rischio che possano crearsi relazioni particolari tra amministrazioni ed utenti, con il conseguente consolidarsi di situazioni di privilegio e l’aspettativa a risposte illegali improntate a collusione”. L’alternanza riduce il rischio che un dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività, servizi, procedimenti e instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o possa instaurare rapporti potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate.
Ma quanto tale modello è necessario e adatto alla dirigenza scolastica? La stessa Anac afferma che “tale misura rappresenta una prassi virtuosa che le Amministrazioni devono perseguire, anche tramite l’utilizzo della formazione finalizzata a rendere interscambiabili i ruoli tra i vari dipendenti. La formazione rappresenta infatti una misura fondamentale per garantire che sia acquisita dai dipendenti la qualità delle competenze professionali e trasversali necessarie per dare luogo alla rotazione (cfr. all. 2 PNA 2019 § 4). La rotazione, inoltre, deve essere prevista e disciplinata nel Piano ovvero in un diverso atto organizzativo, mediante una programmazione anche pluriennale e rispettosa del criterio di gradualità”. Da questa affermazione si comprende come il modello organizzativo al quale si riferisce la norma è un sistema complesso strutturato su più figure dirigenziali che gestiscono ognuna un servizio con tutte le prerogative che la norma riconosce loro.
Ma, per quanto riguarda la scuola, ulteriori ragioni intervengono sulla dubbia opportunità applicativa dell’istituto. Dirigere un’istituzione scolastica è mestiere al quale si arriva dopo aver attraversato la carriera docente. È così che il dirigente sa interpretare la realtà che lo circonda, sa attivare i processi educativi e garantire la qualità del servizio. La “qualità del servizio” non la legittimità dell’azione amministrativa che rappresenta solo uno dei volti dell’azione della scuola. Il Dirigente è, dunque, un leader educativo perché depositario di compiti di coordinamento, gestione e potenziamento del contesto educativo (Barzanò, 2011); organizzativo perché deve saper lavorare in un’entità organizzativa complessa e caratterizzata da legami sistemici come la scuola; relazionale perché deve gestire gli ambiti delle relazioni interpersonali, dei rapporti interistituzionali, della comunicazione informale e formale; amministrativo perché esercita a tutti gli effetti funzioni pubbliche. E tutto questo dovrebbe garantirlo nell’arco di due incarichi, pari a sei anni. Ma anche se fosse plausibile tale traguardo costituirebbe sempre l’applicazione di uno schema rigido che non si addice ad un’organizzazione che ha come obiettivo di missione l’educazione, la formazione e l’istruzione che non si misurano sulla legittimità formale - questa sì controllabile - che va considerata come strumentale e, in una certa misura, va data per scontata. Significa che un’organizzazione che educa alla legalità deve trovare al suo interno la forma dell’autocontrollo e dell’autocensura dei comportamenti violativi di norme procedurali e comportamentali.
La maladministration in un’istituzione come la scuola non si combatte con le griglie preconfezionale, con lo spostamento delle pedine decisionali. Che l’amministrazione pensi ad altre modalità per evitarla, magari sgravando le scuole da adempimenti farraginosi e burocraticamente ossessivi e affidando gli stessi ad un modulo operativo collocato sul territorio, considerato che nei processi decisionali della spesa si annida il potenziale corruttivo. In tale contesto si evidenzia che l’importanza della centralizzazione delle procedure di acquisto, risiede nel fatto che essa è in grado di favorire efficacemente la riduzione ed il controllo delle risorse pubbliche impiegate. A sostegno di tali affermazioni vi sono numerosi argomenti, tra i più significativi si segnalano: la realizzazione di economia di scala, la riduzione del numero di entità organizzative coinvolte nell’esercizio delle funzioni amministrative, facendo così diminuire il costo del controllo sulla regolarità formale delle procedure, nonché accrescere l’efficacia dei controlli interni e un’organizzazione più razionale del personale.
La centralizzazione, inoltre, può essere considerata strumento di stimolo per l’innovazione delle imprese che partecipano alle procedure, accentuando la concorrenza e con l’avvento della specifica disciplina in materia di anticorruzione, Legge n. 190/2012, sembra imporsi anche un’altra finalità, quella di ridurre il rischio di fenomeni corruttivi, in quanto i centri di responsabilità sono più chiaramente individuati. Nel diritto interno, la centralizzazione dei processi di acquisto è stata perseguita anche attraverso la disciplina e la promozione delle centrali di committenza.
Uno sforzo, dunque, necessario e urgente di ripensamento del coinvolgimento automatico della scuola nel calderone dei destinatari della rotazione degli incarichi dirigenziali.
E ora veniamo al contenuto di questo numero della rivista.
Francesco Nuzzaci affronta, criticamente, l’accezione “merito” che affianca l’istruzione nell’intestazione ministeriale. L’analisi non si limita all’esplorazione del termine riferito agli studenti, ma si estende, particolarmente, al merito inteso come indicatore imprescindibile della funzione docente. E così si spinge ad auspicare non solo la valutazione delle prestazioni professionali dei docenti, ma anche, come logica conseguenza, lo sviluppo professionale.
Gabriele Ventura e Massimo Nutini affrontano il tema della formazione in servizio e il fabbisogno di educatori e insegnanti per il sistema integrato zerosei. Il sistema integrato zerosei non è accompagnato da un sistema formativo universitario, né in servizio, del personale educativo e insegnante. Gli autori mettono in evidenza contraddizioni e vuoti degli attuali percorsi universitari. Gli esiti di tale situazione si fanno sentire nell’attuale e cronica difficoltà dovute alla carenza di personale in possesso di titolo di studio idoneo, disponibile ad insegnare nella scuola dell’infanzia e, più recentemente, analoga criticità si riscontra anche per i servizi educativi all’infanzia. Le iniziative politiche da parte degli enti locali hanno portato soltanto a soluzioni transitorie. Gli autori, inoltre, esplicitano la possibile organizzazione della formazione del personale integrata con l’apparato statale, in coerenza con il sistema integrato.
Pietro Netti esplicita in modo davvero esaustivo le problematiche che ruotano intorno al tema dell’uso dei cellulari a scuola. L’autore parte dalla regolazione normativa per passare all’esemplificazione degli strumenti regolatori, non tralasciando gli aspetti legati alla Privacy. Una vera guida per affrontare la tematica con una visione multiprospettica.
Vanna Monducci ricostruisce il quadro completo degli interventi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, con particolare attenzione al settore dell’istruzione. L’analisi è puntuale e completa, di facile lettura e comprensione per tutti coloro che vogliono avere a disposizione il quadro completo degli interventi.
Carmen Iuvone illustra in modo chiaro ed esaustivo il processo di autonomia differenziata contenuto nel disegno di legge del Ministro Calderoli recante disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle regioni a statuto ordinario, approvato in Consiglio dei Ministri il 2 febbraio u.s. Un ruolo centrale nel disegno di legge è occupato dalla previsione della precisa definizione dei LEP che deve rispondere, altresì, all’esigenza di certezza delle risorse disponibili in ciascun territorio, per l’esercizio delle relative funzioni amministrative. L’autrice prende atto favorevolmente dell’impostazione dell’art 143 del ddl bilancio 2023, secondo cui “l’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia di cui all’articolo 116, terzo comma, della costituzione, relative a materie o ambiti di materie riferibili, ai sensi del comma 3, lettera C), del presente articolo, ai diritti civili e sociali che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale, è consentita subordinatamente alla determinazione dei relativi livelli essenziali delle prestazioni (LEP)”.
Giancarlo Sacchi rivisita il tema della riforma dell’istruzione tecnica e professionale alla luce del grande investimento del PNRR il quale prevede che si intervenga sia sull’innovazione degli istituti secondari, da porre in relazione all’industria 4.0, sia alla riforma dell’orientamento, già a partire dalle scuole del primo grado. Il processo orientativo diventa decisivo sia per la riuscita personale e professionale dei giovani, sia per la qualità del sistema che non ha più bisogno di ricorrere a generalizzate procedure curricolari e selettive, quanto alla personalizzazione degli apprendimenti che culmineranno con una selezione orientativa.
Federica Marotta affronta una tematica sempre molto attuale in Italia che è quella relativa alla sicurezza sul posto di lavoro. Nello specifico in questo articolo si è voluto trattare il tema della sicurezza nelle scuole, la quale non riguarda esclusivamente la cura dell’edificio scolastico in sé a livello strutturale, o la vivibilità dell’ambiente da parte di coloro che lavorano e vivono la scuola quotidianamente, ma, anche, la sicurezza relativamente agli incidenti che possono verificarsi all’interno dell’edificio stesso e alla necessità di segnalazione di eventuali problematiche agli Enti direttamente competenti.
Stefano Callà propone un contributo storico articolato in quattro interventi sulle vicende che hanno riguardato le politiche scolastiche nel nostro paese nella seconda metà del Novecento. In questa primo articolo “L’immobilismo degli anni cinquanta” si sofferma sulle questioni dell’immediato secondo dopo-guerra argomentando come la fragilità del quadro politico del Paese, uscito devastato dalla Seconda guerra mondiale, condizionò profondamente le scelte politiche sul sistema scolastico.
Le recensioni cinematografiche di Vincenzo Palermo. La prima opera è il documentario su Ennio Morricone. La visione del documentario, con la sua forza evocativa e gli accenti lirici tipici del cinema di Tornatore, è un’esperienza narrativa e biografica di estremo spessore, da rivivere con gli studenti per parlare di cinema, letteratura e musica per film. La seconda opera è il film Belfast, un’autobiografia romanzata in cui il regista racconta sé stesso attraverso il filtro affabulatore delle immagini. Essa potrebbe costituire la premessa di un progetto scolastico individuato nell’autobiografia e nel racconto di sé. L’ultimo film è “Una femmina” ambientato in Aspromonte e racconta la piaga mafiosa nella Calabria patriarcale spiegata attraverso una storia universale di riscatto e rivincita.
Chiudiamo con le recensioni librarie di Giuliana Costantini esordiscono con un libro di Carol Diehl, Banksy! che sembra davvero scritto per i ragazzi e per i docenti di discipline artistiche, ricco, com’è, di significati etici e contemporanei. Il secondo libro è di Pierpaolo Perretti, Perché (non) andare a scuola. È un libro scritto da un docente innamorato della sua professione e questo amore traspare dal rilievo etico che conferisce all’attività di insegnamento. In fondo la scuola è pur sempre un luogo con una particolare atmosfera: quella dove anche gli stessi insegnanti hanno tanto imparato dai loro allievi. Il terzo libro è di Luca Sciortino, Vita di un albero raccontata da sé medesimo. È un racconto basato sul rispetto dell’ambiente, narrato dallo stesso protagonista, la quercia Gina Fronzuta. Un vero strumento educativo per i bambini, affinché crescano nella consapevolezza e nel rispetto dell’ambiente.
Buon lavoro a tutti, ma anche good luck!
