La rotazione dei dirigenti come antidoto alla corruzione mal si adatta alle istituzioni scolastiche. Crea più problemi di quelli che risolve!
Editoriale di Anna Armone
Direttore Esperta in Scienza dell’Amministrazione Scolastica
Ho ritenuto opportuno ritornare su un tema che ho spesso affrontato, ma che presenta ancora gli stessi punti oscuri. In occasione del problema della rotazione dei dirigenti è stata correttamente citata la problematica della prevenzione della corruzione.
Il legislatore della legge 190 del 2012 nella formulazione dei limiti soggettivi all’applicazione della normativa ha ripreso la citazione contenuta nell’art. 1, comma 2 del d.lgs. 165/2001 che identifica tra le amministrazioni pubbliche le istituzioni scolastiche. Ciò ha innestato un automatismo applicativo delle norme contenute nella legge n.190.
Da quel momento lo sforzo interpretativo è stato diretto a giustificare l’inclusione della scuola tra i destinatari diretti della legge 190, senza alcuna riflessione sulla tipicità’ dell’organizzazione scolastica.
Delimitare soggettivamente l’applicazione della legge 190 avrebbe dovuto essere un’azione sostanziale di analisi del contenuto di missione della scuola e della struttura organizzativa della stessa. La missione istituzionale della scuola integra una funzione sociale che nessuna altra amministrazione pubblica svolge. La centralità dell’istruzione in tutti i sistemi politico amministrativi si fonda su tale finalizzazione e da essa discendono le scelte correlate, il reclutamento del personale, gli investimenti, la policy specifica.
L’inserimento della scuola tra le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2 del d.lgs. 165/2001 ha senso se inteso quale categorizzazione generale nell’ambito del disegno dell’amministrazione pubblica italiana. Ma se questo significa automatico inserimento delle istituzioni scolastiche tra i destinatari di qualsiasi normativa generale, allora una riflessione bisogna farla. L’istituzione scolastica è un organo del Ministero dell’istruzione con personalità giuridica, dotato di autonomia funzionale che non esclude il vincolo di dipendenza funzionale dall’Ufficio scolastico regionale che esercita su di essa una serie di poteri. Gli obiettivi dirigenziali e la correlata valutazione rappresentano il fulcro di tale dipendenza organica che non può essere ignorata.
L’applicazione della legge 190 deve essere strettamente collegata all’analisi strutturale e funzionale del soggetto da coinvolgere. La missione della scuola comprende l’educazione degli studenti alla legalità intesa in senso ampio come costruzione della cittadinanza attiva al fine di partecipare consapevolmente allo sviluppo sociale del Paese. È intuitivo come l’utenza debba percepire l’operato della scuola, una sorta di luogo necessariamente garantito dal comportamento trasparente di tutti i suoi operatori. Ma gli operatori sono esseri umani e in quanto tali soggetti a pulsioni personali che possono portarli a compiere azioni contra ius o semplicemente contrari all’etica pubblica. Ecco perché i codici di comportamento e disciplinari cercano di stigmatizzare comportamenti e correlate sanzioni.
Ma l’ulteriore elemento distintivo rispetto alle pubbliche amministrazioni è rappresentato dalle caratteristiche del nucleo operativo, costituito da docenti che hanno uno stato giuridico malamente abbozzato e in attesa da decenni del codice disciplinare.
Il richiamo, dunque, all’art. 1 del d.lgs. 165 ha portato il legislatore della legge 190 e gli interpreti successivi a considerare la scuola come uno dei destinatari naturali di tutta la normativa.
Una delle affermazioni fondamentali utilizzate dall’Anac per confermare il coinvolgimento della scuola riguarda il ruolo di stazione appaltante che rivestono quei soggetti che hanno capacità negoziale e, pertanto, generano situazioni di potenziale vantaggio personale a favore del dirigente che la esercita. Se questo è l’elemento che trascina la scuola nell’ intero set di strumenti di prevenzione della corruzione, allora bisogna agire sul punto. Le norme e le linee guida del Ministero già individuano le possibilità operative per le istituzioni scolastiche (Consip, centrali di committenza, reti ex legge 107). Ma tutto ciò non sposta la scuola dall’alveo dei soggetti potenzialmente soggetti a corruzione.
È solo attraverso la riorganizzazione del sistema organizzativo dell’istruzione che si potrebbe rivedere la posizione dell’istituzione scolastica sullo scacchiere dei soggetti a rischio corruzione. Il modello Ufficio scolastico regionale, così come è strutturato non rende ragione di un disegno organico, peraltro nemmeno conforme al modello delineato dal regolamento di organizzazione del MI. Potrebbe, ad esempio, essere l’USR a svolgere il ruolo di centrale di committenza per le scuole della regione.
Ma un altro modello è immaginabile. Le reti di scuola così come previste dall’ art 7 del dpr 275/1999 e dalla stessa legge 107 non sono soggetti giuridici ma forme di accordo, rendendo debole la fase del riconoscimento e dell’operatività delle stesse. Diversa sarebbe la situazione se si delineasse un sistema di reti istituzionali di scuole con personalità giuridica di diritto pubblico, in grado di svolgere anche la funzione di centrale unica di committenza per tutti i soggetti rete. Il disegno dovrebbe essere quello contenuto nella proposta di legge n. 3178/2010 a firma De Pasquale, che mirava a valorizzare l ruolo delle autonomie scolastiche sul territorio, gestendo l’interlocuzione con gli enti territoriali e locali.
In questo modo la trasparenza delle acquisizioni di beni e servizi da parte delle scuole sarebbe avvalorata da una visibilità complessiva delle operazioni, lasciando alle scuole esclusivamente la fase programmatoria e di input decisionali attraverso la determina a contrarre dirigenziale che costituirebbe già un relais tra il momento programmatorio, definito e partecipato dagli organi collegiali, e il momento procedimentale affidato alla centrale di committenza. Questo modello potrebbe essere legittimato dall’ azione ministeriale di esclusione dei dirigenti scolastici dal principio di rotazione così come prevede l’allegato n. 2 del PNA 2019, che lascia al vertice politico amministrativo la responsabilità di individuare i casi di esclusione dal principio stesso: “Non sempre la rotazione è misura che si può realizzare, specie all’interno di amministrazioni di piccole dimensioni. In casi del genere è necessario che le amministrazioni motivino adeguatamente nel PTPCT le ragioni della mancata applicazione dell’istituto. In questi casi le amministrazioni sono comunque tenute ad adottare misure per evitare che il soggetto non sottoposto a rotazione abbia il controllo esclusivo dei processi, specie di quelli più esposti al rischio di corruzione. In particolare, dovrebbero essere sviluppate altre misure organizzative di prevenzione che sortiscano un effetto analogo a quello della rotazione, a cominciare, ad esempio, da quelle di trasparenza.
A titolo esemplificativo: potrebbero essere rafforzate le misure di trasparenza - anche prevedendo la pubblicazione di dati ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria - in relazione al processo rispetto al quale non è stata disposta la rotazione 6 - potrebbero essere previste dal dirigente modalità operative che favoriscano una maggiore compartecipazione del personale alle attività del proprio ufficio; - nelle aree identificate come più a rischio e per le istruttorie più delicate, potrebbero essere preferiti meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali.
Ad esempio il funzionario istruttore può essere affiancato da un altro funzionario, in modo che, ferma restando l’unitarietà della responsabilità del procedimento a fini di interlocuzione esterna, più soggetti condividano le valutazioni degli elementi rilevanti per la decisione finale dell’istruttoria; - potrebbe essere attuata una corretta articolazione dei compiti e delle competenze per evitare che l’attribuzione di più mansioni e più responsabilità in capo ad un unico soggetto non finisca per esporre l’amministrazione a rischi di errori o comportamenti scorretti.
Pertanto si suggerisce che nelle aree a rischio le varie fasi procedimentali siano affidate a più persone, avendo cura in particolare che la responsabilità del procedimento sia sempre assegnata ad un soggetto diverso dal dirigente, cui compete l’adozione del provvedimento finale; - potrebbe essere programmata all’interno dello stesso ufficio una rotazione “funzionale” mediante la modifica periodica di compiti e responsabilità, anche con una diversa ripartizione delle pratiche secondo un criterio di causalità; - si potrebbe prevedere la “doppia sottoscrizione” degli atti, dove firmano, a garanzia della correttezza e legittimità, sia il soggetto istruttore che il titolare del potere di adozione dell’atto finale; - si potrebbe realizzare una collaborazione tra diversi ambiti con riferimento ad atti ad elevato rischio (ad esempio, lavoro in team che peraltro può favorire nel tempo anche una rotazione degli incarichi)”.
Tutto questo per dire che non è un principio assoluto, ma relativo, la rotazione dirigenziale, collegato alle condizioni della complessità del servizio, all’articolazione della dirigenza in quell’amministrazione e, necessariamente, del tipo di azione svolta dal soggetto amministrativo.
E per le istituzioni scolastiche il pensiero creativo dell’Amministrazione si potrebbe, una volta tanto, impegnare nella ricerca di una soluzione coerente.
Ed ora veniamo al contenuto di questo numero della rivista.
Ivana Summa, con lo sguardo all’evoluzione storica, ricostruisce l’istituto degli organi collegiali di scuola. L’analisi è condotta da diversi punti di vista, ma il più rilevante e approfondito è quello socio- politico e quello organizzativo. Emerge la centralità del concetto di partecipazione che ha costituito l’elemento che ha ispirato il legislatore dei decreti delegati, senza escludere un’analisi della collegialità professionale che richiede necessariamente l’azione dirigenziale del coordinamento.
Renato Loiero fa un’analisi tecnica molto approfondita del difficile percorso del PMRR per il settore istruzione. L’analisi parte dal rilievo della scarsa disponibilità di asili nido nel Mezzogiorno caratterizzato da un più alto livello di dispersione e minori competenze maturate dagli studenti. Vengono, dunque, analizzate le cause delle difficoltà attuative delle misure previste in fase di progettazione, come rilevato dalla Corte dei conti in relazione all’intero tema degli asili nido, compresa l’edilizia.
Pietro Netti commenta la previsione normativa, contenuta nella legge di bilancio 2023, del “nuovo” dimensionamento della rete scolastica. L’intervento legislativo è finalizzato chiaramente ad un’ulteriore razionalizzazione della consistenza organizzativa delle istituzioni scolastiche. Cambiano i parametri, passando da 600 a 900/1000 alunni, con le conseguenze automatiche sull’organico dei dirigenti scolastici e del personale ATA. L’articolo è corredato dall’illustrazione analitica e completa degli adempimenti gravanti sulle istituzioni scolastiche che dovranno affrontare provvedimenti di dimensionamento e acquisizione di sedi staccate, coordinate o plessi.
Alessia De Pasquale affronta un tema educativo che fa fatica ad entrare nella scuola in una logica di dibattito aperto, laico e non influenzato da logiche esterne appartenenti a stakeholders rappresentanti delle logiche di mercato. Parliamo della questione della salvaguardia degli animali correlata allo sviluppo sostenibile. L’autrice fa un’affermazione molto chiara “Il senso più grande dell’educazione non può che risiedere in un percorso quotidiano verso il rispetto non selettivo e in questo la scuola, in quanto tempio dell’educazione, può fare un grande lavoro”. È chiaro che affrontare una tale tematica nella scuola richiede una scissione tra la posizione individuale del docente e il riconoscimento di una funzione sociale dell’educazione che davvero dovrebbe guardare al futuro.
Maria Grazia Accorsi commenta le nuove linee guida ministeriali sull’orientamento. Il tema viene trattato in una prospettiva ampia, che parte dalla prospettiva europea che, alla base dei sistemi di orientamento, ha posto il concetto di Career Management Skills (CMS), un insieme di competenze fondamentali che ogni cittadino dovrebbe possedere per orientarsi in una società complessa e dinamica, perché abbia i mezzi per essere protagonista della costruzione del proprio percorso di formazione, inserimento e vita professionale, per gestire autonomamente e consapevolmente le proprie scelte di studio e di lavoro, durante tutto l’arco della vita. L’autrice evidenzia l’approccio all’orientamento nei vari gradi di scuola ripercorrendo il set di strumenti offerto dalle Linee guida e conclude con un riferimento specifico alla professionalità docente richiesta per lo svolgimento della funzione di orientatore.
Giancarlo Sacchi riprende il tema delle nuove professionalità introdotte dai provvedimenti afferenti al PNRR, ma affronta tali figure, il tutor e il docente orientatore, in chiave critica, evidenziando la lunga filiera normativa che ha cercato di differenziare la funzione docente. Ma l’autore fa un ulteriore passo affrontando l’oramai desueta unicità della funzione docente rivendicata da una parte dei sindacati. L’esempio davvero interessante riportato nell’articolo riguarda la proposta di legge della provincia autonoma di Trento, che vuole perseguire il miglioramento del sistema scolastico provinciale, differenziando la carriera docente sulla base di una serie di deleghe in ambito didattico e gestionale che aprono ad una vera carriera dei docenti.
Anche Vanna Monducci esplora la nuova figura professionale del docente orientatore e del tutor. In particolare, l’autrice fa una disamina degli obiettivi della riforma dal punto di vista del contenuto dell’orientamento nei vari gradi di scuola, con riferimento anche ai fondi assegnati dal PNRR che consentono di attivare diversi interventi per promuovere l’orientamento. Viene esplicitato l’identikit del tutor e dell’orientatore e i compiti delle due figure. Si tratta di un’articolazione della funzione docente che va ad accrescere il numero di figure che si sviluppano orizzontalmente nell’esercizio della funzione stessa.
Stefano Callà, nel percorso di rivisitazione storica del sistema dell’istruzione, ricostruisce lo sfondo socio-politico che portò alla scuola media unificata. L’autore analizza compiutamente il pensiero politico che ha condizionato l’evoluzione della scuola italiana negli anni Sessanta, con incursioni nella legislazione ottocentesca. Entra nel merito della riforma e dei suoi effetti da punto di vista didattico e pone l’accento su fattori critici ancora vivi, primo fra tutti lo stato giuridico dei docenti. In quegli anni nacque il sindacalismo scolastico confederale.
Nella rubrica letteraria, Giuliana Costantini propone tre libri davvero interessanti. Il primo libro, di Erika Anna Savio, I ragazzi sognano in technicolor, narra delle difficoltà di una ragazzina che si trova ad affrontare la separazione dei genitori e un trasferimento difficile in una periferia degradata. Le difficoltà le insegneranno a guardare la vita in un modo diverso a mano a mano che si aprirà all’amicizia e all’amore. Il secondo libro di Enrico Galiano, Scuola di felicità per eterni ripetenti, libro sulla freschezza dei giovanissimi che si scontrano con la fissità dell’esperienza degli adulti. L’autore di questo libro sa bene che dai ragazzi s’impara molto di più di quello che gli adulti sanno: l’esperienza non è tutto e la freschezza con cui essi rispondono agli stimoli è talmente vera e vitale, che ci si chiede se non siamo noi adulti ad aver spesso perso la strada in un mondo infarcito di pessimismo e di ovvietà mentre i giovanissimi vanno diritto al nocciolo di ogni questione: l’esperienza non è tutto, anzi appare perfino deleteria e, in certi casi, ci appesantisce così tanto che oltre le erbacce, strappiamo dal prato anche i fiori. L’ultimo libro, dell’Accademia della Crusca, Giusto, sbagliato, dipende, offre risposte a molti quesiti sull’uso corretto della lingua italiana. Ma, oltre ad offrire un vero arricchimento sul piano culturale, è utilissimo per gli insegnanti, ma anche per i non addetti ai lavori, perché si legge come un romanzo e ci aiuta a sciogliere molti dubbi che permangono o si riaffacciano anche a chi ha un elevato titolo di studio.
Federica Marotta affronta, attraverso un commento giurisprudenziale, la questione legata al tema della somministrazione di sanzioni disciplinari agli studenti è ormai sempre più dibattuta. È una tematica importante e spinosa, che necessita di specifica trattazione, sia a livello normativo che in ambito pedagogico-formativo. La controversia che ha dovuto derimere il T.A.R. competente appare tristemente attuale, figlia di tempi in cui, spesso, si tende a giustificare le condotte dei figli fino all’inverosimile piuttosto che rendere loro consapevoli degli errori e, di conseguenza, persone che sappiano apprendere dai propri sbagli, e sappiano trarne gli aspetti positivi.
Vincenzo Palermo recensisce tre film recenti. Il primo, “Prisma”, regia di Ludovico Bessegato, racconta del percorso di formazione di Andrea e Marco, gemelli diversi per carattere e ambizioni. La serie spazia nelle problematiche del bullismo e del sexting, della disabilità (vissuta nel modo più naturale e meno melodrammatico possibile), della scoperta sessuale e delle inquietudini acuite dal consumo di droghe leggere, temi che vengono sviscerati attraverso le chat, i dialoghi epifanici e trasognati, i gesti e gli sguardi che definiscono in modo quasi naturalistico i caratteri in evoluzione dei protagonisti. Il secondo film, “Siccità”, Regia di Paolo Virzì racconta delle conseguenze di tre anni di siccità che accentuano lo stato decadenziale di Roma. Emergono “momenti di drammatica desolazione emotiva e indagini psicologiche che scavano nel profondo, facendo venire a galla anime tormentate e impotenti, malinconiche e fragili, tutte alle prese con il dolore sordo della perdita”. Il terzo film, Stranezza, di Roberto Andò, racconta dell’incontro inaspettato tra due becchini teatranti e Luigi Pirandello, che ispirerà l’autore siciliano che, in crisi creativa, cerca di proseguire con la stesura dei Sei personaggi in cerca d’autore in un surreale balletto tra realtà e finzione.
Buona estate a tutti e “resistete”.
